自然資源部 | 種植“三七”的土地不符合耕地地類(lèi)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

馬忠俊代表：

　　您提出的《關(guān)于出臺(tái)以三七為代表的草本類(lèi)中藥材種植用地政策的建議》收悉。您提出的建議對(duì)我們推進(jìn)自然資源管理工作具有重要參考價(jià)值。經(jīng)商農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，現(xiàn)答復(fù)如下：

一、關(guān)于土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和“三七”按園地認(rèn)定地類(lèi)的背景情況

　　1984年9月，為開(kāi)展第一次全國(guó)土地詳查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一調(diào)”）工作，全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)印發(fā)了《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》。其中，第8條明確“土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)，主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征等因素”。同時(shí)，該分類(lèi)還明確了“園地”的地類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，即“種植以采集果、葉、根莖等為主的集約經(jīng)營(yíng)的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于50%，或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地，包括果樹(shù)苗圃等用地”。按照此標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于種植“三七”的土地，因其具有“集約經(jīng)營(yíng)”和“采集根、葉”等園地特點(diǎn)，且種植周期在一年以上（不含一年），在“一調(diào)”成果中，種植“三七”的土地即已按“園地”調(diào)查認(rèn)定地類(lèi)。

　　后續(xù)，在2009年開(kāi)展的第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”）和2019年開(kāi)展的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）工作中，“園地”的地類(lèi)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)基本無(wú)變化。其中，“三調(diào)”依據(jù)的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T 21010-2017）明確，“園地”是“指種植以采集果、葉、根、莖、汁等為主的集約經(jīng)營(yíng)的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于50%或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地。包括用于育苗的土地。”據(jù)此，在“二調(diào)”和“三調(diào)”成果中，種植“三七”的土地同樣是按“園地”調(diào)查認(rèn)定地類(lèi)。

　　針對(duì)云南省文山州三七種植地類(lèi)認(rèn)定情況，我部高度重視，2023年專(zhuān)門(mén)研究印發(fā)《自然資源管理工作中涉及地類(lèi)的有關(guān)問(wèn)題解答》（自然資辦函〔2023〕1804號(hào)）重申明確：“問(wèn)題5：種植藥材的土地能不能都調(diào)查為耕地？答：調(diào)查時(shí)，按照耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)直接利用地表耕作層種植藥材且每年種植一季及以上，如按照‘每年種植一季’耕種方式種植半夏、蒲公英、沙參、白術(shù)等多年生藥材的土地，按耕地進(jìn)行認(rèn)定；對(duì)直接利用地表耕作層種植藥材但種植周期在一年以上（不含一年），如種植西洋參、三七等的土地，則按園地進(jìn)行認(rèn)定”。

二、關(guān)于種植“三七”土地的管理和主要考慮

　　習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“糧食安全是‘國(guó)之大者’，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”“耕地保護(hù)要求非常明確，18億畝耕地必須實(shí)至名歸”“農(nóng)田就是農(nóng)田，農(nóng)田必須是良田。決不允許任何人在耕地保護(hù)上搞變通、做手腳”。2024年6月1日正式施行的《中華人民共和國(guó)糧食安全保障法》明確，“耕地應(yīng)當(dāng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)”?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T 21010-2017）和《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南》(自然資發(fā)〔2023〕234號(hào)）等規(guī)定明確，“耕地”具體是指“利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜、飼料飼草等農(nóng)作物為主，每年種植一季及以上（含以一年一季以上的耕種方式種植多年生作物）的土地，包括熟地，新開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理地，休閑地（含輪歇地、休耕地）”“包括直接利用地表耕作層種植的溫室、大棚、地膜等保溫、保濕設(shè)施用地”。因此，在國(guó)土調(diào)查工作中，是嚴(yán)格按照上述標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展耕地地類(lèi)認(rèn)定，種植“三七”的土地不符合耕地地類(lèi)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

　　根據(jù)《國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于調(diào)整第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查有關(guān)內(nèi)容與要求的補(bǔ)充通知》（國(guó)土調(diào)查辦發(fā)〔2019〕7號(hào)）要求，原規(guī)定調(diào)查為耕地，并標(biāo)注為“臨時(shí)種植園木”“臨時(shí)種植林木”“臨時(shí)坑塘”“觀賞園藝”“速生林木”和“綠化草地”的地塊，不再按耕地調(diào)查，按實(shí)地現(xiàn)狀調(diào)查地類(lèi)。具體調(diào)整為：對(duì)原標(biāo)注為“臨時(shí)種植園木”“臨時(shí)種植林木”和“臨時(shí)坑塘”，分別細(xì)化調(diào)查為果園、茶園、其他園地、喬木林、灌木林、其他林地、坑塘水面等地類(lèi)，標(biāo)注“即可恢復(fù)”屬性，即清理后即可直接恢復(fù)耕種。因此，在“三調(diào)”及后續(xù)開(kāi)展的年度國(guó)土變更調(diào)查中，對(duì)于在耕地上種植“三七”的地塊，按“園地”變更地類(lèi)并標(biāo)注“即可恢復(fù)”屬性，如該地塊不再種植“三七”并恢復(fù)耕種符合耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的作物后，年度國(guó)土變更調(diào)查將及時(shí)將其變更為“耕地”。

　　近年來(lái)，國(guó)家高度重視包括“三七”在內(nèi)的各類(lèi)中藥材的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極支持河南、安徽等14個(gè)省份建設(shè)15個(gè)中藥材產(chǎn)業(yè)集群，共覆蓋119個(gè)縣（區(qū)）。同時(shí)，我部會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，在確保“糧食安全”的前提下，積極協(xié)助和引導(dǎo)各地合理利用土地資源，優(yōu)化種植布局，努力為“三七”等各類(lèi)中藥材種植業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和空間。

三、下一步打算

　　我部將繼續(xù)嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)查清耕地現(xiàn)狀，確保耕地“實(shí)至名歸”。同時(shí)，將按照二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二次會(huì)議精神，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，對(duì)包括因種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等涉及占用耕地的各類(lèi)情形統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理。屆時(shí)，對(duì)包括因種植“三七”等中藥材導(dǎo)致耕地流向園地等其他地類(lèi)的，落實(shí)同等數(shù)量、質(zhì)量的補(bǔ)充耕地。另外，各級(jí)自然資源部門(mén)還將與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)等有關(guān)部門(mén)共同加強(qiáng)對(duì)“三七”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)和支持，充分發(fā)揮地方資源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)“三七”產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　感謝您對(duì)自然資源管理工作的關(guān)心和支持！

自然資源部

 2024年6月14日